作者簡介
姜曉萍，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，教育部長江學(xué)者特聘教授；
郭寧，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。
摘 要
價值與工具是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策的核心要素，深刻影響著政策制定的科學(xué)性與政策執(zhí)行的方向性。本研究構(gòu)建了“健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈—政策工具”二維分析框架，通過政策文本分析探究了政策注意力分配與聚焦、政策工具影響策略與手段，以及價值鏈與政策工具的匹配性問題。本研究認(rèn)為政策工具通過影響價值鏈過程達(dá)到政策價值目標(biāo)；目前“強(qiáng)供給”的工具選擇策略與基礎(chǔ)建設(shè)階段的價值鏈相匹配，為健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的價值轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了可能并奠定了基礎(chǔ)；但是面向標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與高質(zhì)量發(fā)展的趨勢需要以制度建設(shè)為抓手、以人民需求為根本進(jìn)行政策工具的選擇與調(diào)整，進(jìn)一步提升政策的精準(zhǔn)性和有效性。
文章結(jié)構(gòu)
一、文獻(xiàn)回顧與問題提出
二、分析維度與框架
（一）價值維度：健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈
（二）工具維度：健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策工具類型
（三）分析框架
三、政策文本分析與發(fā)現(xiàn)
（一）健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈中政策注意力分配與聚焦
（二）健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策工具的影響策略與手段
（三）健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈與政策工具的匹配性分析
健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)作為國家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，其應(yīng)用對于變革健康醫(yī)療模式、提升服務(wù)效率、提高服務(wù)質(zhì)量、滿足人民需求具有巨大價值和重要意義。黨的二十大將“面向人民生命健康”作為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要方向之一，強(qiáng)調(diào)要增進(jìn)民生福祉推進(jìn)健康中國建設(shè)。作為健康中國建設(shè)的題中之義，健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)將迎來應(yīng)用發(fā)展的新時期，政策體系也將進(jìn)入完善優(yōu)化的新階段。這就要求我們關(guān)注在推進(jìn)健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展過程中政府采取了什么樣的策略與手段、政策注意力如何分配與聚焦等問題，深入探究在政策演化過程中價值與工具的匹配性問題，建構(gòu)健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策的理論分析框架，并從價值與工具匹配的視角探討政策體系的優(yōu)化路徑。學(xué)界目前針對健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的研究主要集中在理論建構(gòu)、應(yīng)用拓展和技術(shù)創(chuàng)新方面。在理論建構(gòu)方面，重點是對健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的概念、特征、性質(zhì)發(fā)展?fàn)顩r等基本問題進(jìn)行體系化的梳理和理論化的闡述；在應(yīng)用拓展方面，重點關(guān)注健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用的場景構(gòu)建、現(xiàn)狀分析、風(fēng)險與挑戰(zhàn)等關(guān)鍵問題；在技術(shù)創(chuàng)新方面，重點關(guān)注數(shù)據(jù)匯聚與共享、數(shù)據(jù)挖掘與分析、數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)等重點難點問題。也有一些學(xué)者從公共政策視角開展健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)研究，主要聚焦健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策比較、政策特征、政策主題等，探索性地提出了健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策比較分析的要點，包括國家戰(zhàn)略、基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)扶持、資金保障和隱私保護(hù)等。有的文獻(xiàn)通過對國家層面健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)進(jìn)行政策分析與政策文本質(zhì)量評價，描述了健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的實施概況；有的文獻(xiàn)分析了健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策的外部特征與政策主題；有的文獻(xiàn)構(gòu)建了健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策工具分類維度、系統(tǒng)論維度的二維分析框架；有的文獻(xiàn)進(jìn)行了基于PMC指數(shù)模型的健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策文本質(zhì)量量化評估。還有研究從我國地方層面健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策比較分析的角度，分析區(qū)域健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展政策在整體內(nèi)容和結(jié)構(gòu)方面的趨同以及在具體細(xì)節(jié)上的差異。通過對文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，有關(guān)健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的政策分析研究是一個值得深入挖掘的領(lǐng)域，目前的研究集中在政策梳理統(tǒng)計、政策內(nèi)容比較、政策主題聚類等方面，以描述性分析為主，但解釋性和建構(gòu)性不足。針對健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈的研究較少，對于健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、價值目標(biāo)以及在價值鏈上的政策聚焦點還比較模糊，尤其缺乏對價值鏈與政策工具匹配性的深度研究。本文以政策文本為分析對象，以健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈與政策工具為分析維度，一方面從價值和工具兩個維度厘清政策注意力分配與聚焦以及政策工具的影響策略與手段，另一方面從價值與工具的匹配性視角探討政策工具的選擇如何與動態(tài)發(fā)展的價值鏈進(jìn)行匹配的問題，從而為健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策體系的優(yōu)化提供理論支持。（一）價值維度：健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈價值鏈模型是研究價值創(chuàng)造活動的理論，1985年由邁克爾·波特（Michael E.Porter）在其著作《競爭優(yōu)勢》中提出。波特將企業(yè)運行中從資源投入到價值產(chǎn)出的全過程構(gòu)成的價值創(chuàng)造活動體系定義為價值鏈。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們關(guān)注到大數(shù)據(jù)的特征，探究了數(shù)據(jù)如何為科學(xué)決策創(chuàng)造價值，提出了包含數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)利用在內(nèi)的大數(shù)據(jù)價值鏈；提煉出數(shù)據(jù)生成與獲取、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)應(yīng)用三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)；系統(tǒng)分析了數(shù)據(jù)生成、獲取、預(yù)處理、存儲、分析、可視化及使用與交易等核心要素；并從大數(shù)據(jù)的公共價值挖掘的角度構(gòu)造了以數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用為核心的政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用價值鏈模型；歸納了透明度維度、參與維度、技術(shù)維度、社會維度、經(jīng)濟(jì)維度及合法性維度等公共部門大數(shù)據(jù)分析的關(guān)鍵維度，構(gòu)建了包含七大主要利益相關(guān)者和六大關(guān)鍵環(huán)節(jié)的大數(shù)據(jù)價值鏈理論模型。綜上所述，價值鏈理論在已有研究中得到不斷深化，已經(jīng)成為比較成熟的理論體系。特別是大數(shù)據(jù)價值鏈模型為大數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的過程分解、階段劃分起到了理論奠基的作用。但通過對已有大數(shù)據(jù)價值鏈模型的比較可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有模型更多關(guān)注“過程”，認(rèn)為“價值”本身是不辯自明的；盡管有少量研究指出公共部門的大數(shù)據(jù)價值鏈分析應(yīng)回歸公共價值，但對于具體公共服務(wù)領(lǐng)域的價值鏈目標(biāo)解釋性不足，更鮮有研究聚焦于健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈的價值目標(biāo)。因此，本文構(gòu)建了健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈模型，如圖1所示，一方面在大數(shù)據(jù)價值鏈理論模型的基礎(chǔ)上根據(jù)健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的特征將價值創(chuàng)造過程進(jìn)行了階段劃分，另一方面對健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈生成的價值目標(biāo)進(jìn)行了剖析。
健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈?zhǔn)侵附】滇t(yī)療數(shù)據(jù)作為一種原始資源被主體不斷加工賦值，從數(shù)據(jù)采集到價值產(chǎn)出的全過程鏈接，以實現(xiàn)人民滿意、安全可控、協(xié)同高效、高質(zhì)量發(fā)展的價值目標(biāo)。健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的賦值過程體現(xiàn)為從散點到集合、從靜態(tài)到動態(tài)、從資源到價值的三次轉(zhuǎn)化；價值創(chuàng)造過程可以分為數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)應(yīng)用六項活動。在價值目標(biāo)層面，人民滿意是指以人為本，通過探索大數(shù)據(jù)賦能的健康醫(yī)療服務(wù)新應(yīng)用和新模式進(jìn)一步滿足人民日益增長的多層次多樣化的健康需求；人民滿意是國家和地方政府推行健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點，是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈的根本價值目標(biāo)。安全可控是指對健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)全生命周期的安全性進(jìn)行保障，是對國家戰(zhàn)略安全、群眾生命和個人隱私的安全防護(hù)；安全可控是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的生命，是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈的基本運行原則，也是最基本的價值目標(biāo)。協(xié)同高效是指通過推進(jìn)健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)流動與流程優(yōu)化實現(xiàn)健康醫(yī)療數(shù)據(jù)資源的高效利用；協(xié)同高效是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的必要手段，是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈的核心價值目標(biāo)。高質(zhì)量發(fā)展是指以健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用為抓手建設(shè)健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，培育新業(yè)態(tài)和新的經(jīng)濟(jì)增長點；高質(zhì)量發(fā)展是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的重要途徑，是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈的重要價值目標(biāo)。在價值創(chuàng)造過程層面，數(shù)據(jù)采集是指通過機(jī)器設(shè)備、人力、算法等方式對分散的健康醫(yī)療數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、記錄和獲取，包括生理指標(biāo)數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)、診療支付及醫(yī)療保險數(shù)據(jù)、公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)、行程軌跡數(shù)據(jù)、社交媒體數(shù)據(jù)等。數(shù)據(jù)處理是對多源異構(gòu)的健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、過濾、合并、分類、轉(zhuǎn)換、存儲，從而解決數(shù)據(jù)源多樣、工具干擾和冗余雜量等問題，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。數(shù)據(jù)匯聚是將紛繁復(fù)雜的健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)分門別類地匯聚在統(tǒng)一的平臺上，主要包括健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)平臺等基礎(chǔ)設(shè)施搭建、數(shù)據(jù)資源目錄梳理數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記等。數(shù)據(jù)分析是運用大數(shù)據(jù)分析方法或工具對健康醫(yī)療數(shù)據(jù)進(jìn)行檢查、變換和建模提取價值的過程，數(shù)據(jù)分析是數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用的前提，數(shù)據(jù)分析的深度決定了未來數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用的程度。數(shù)據(jù)共享是各主體基于健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)共享平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)的跨組織、跨部門、跨層級流動，其中包括共享平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)交換共享機(jī)制的建立以及對于數(shù)據(jù)共享動機(jī)和能力的激發(fā)。數(shù)據(jù)應(yīng)用是將數(shù)據(jù)應(yīng)用于醫(yī)保監(jiān)管、精準(zhǔn)醫(yī)療、疫情防控、藥物研發(fā)、慢病管理等健康醫(yī)療場景，達(dá)到數(shù)有可為，從而實現(xiàn)其應(yīng)用價值。（二）工具維度：健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策工具類型政策工具是公共政策分析中相對成熟的研究路徑，伴隨公共管理主體多元化、公共政策復(fù)雜化而興起。國內(nèi)外學(xué)者通過對政策工具概念的建構(gòu)、內(nèi)涵的解讀以及類型的劃分等為政策工具成為一種有效的政策分析路徑奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。政策工具的分類有多種方式，例如可以按照目的劃分為命令型、激勵型、能力建設(shè)型和系統(tǒng)變化型四種類型；可以按照強(qiáng)制性程度劃分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具三種類型；可以按照政府利用的資源和技術(shù)劃分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段等。其中，在技術(shù)創(chuàng)新政策中，較為成熟并得到大量應(yīng)用的是羅伊·羅斯書爾（Roy Rothwell）和洪爾特·澤格維爾德（Walter Zegveld）提出的分類方式，他們按照政策對技術(shù)產(chǎn)生影響的層面不同，將政策工具劃分為供給面、環(huán)境面和需求面三種類型；國內(nèi)學(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)分了三類政策工具的內(nèi)容要素，并據(jù)此構(gòu)建了科技政策分析框架，為后續(xù)以政策工具為路徑的政策研究奠定了規(guī)范的研究基礎(chǔ)。通過對這些理論的比較分析，我們認(rèn)為供給—環(huán)境—需求的政策工具劃分方式更適用于健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策研究。一方面，就政策類型的適配性而言，該分類方式在科技創(chuàng)新類政策中產(chǎn)生并得以廣泛應(yīng)用，而健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策本質(zhì)上是運用大數(shù)據(jù)等科技手段創(chuàng)新健康醫(yī)療服務(wù)的政策體系，具有很強(qiáng)的技術(shù)創(chuàng)新特征；另一方面，就研究目標(biāo)的適配性而言，該分類方式以政策工具對政策目標(biāo)不同的影響方式為分類標(biāo)準(zhǔn)，能夠助力本研究找尋政策工具對政策目標(biāo)的影響邏輯。因此，結(jié)合中國健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策的特色，本文構(gòu)建了以影響力為基礎(chǔ)的政策工具類型。如圖2所示，本文將健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策的政策工具劃分為推動政策目標(biāo)達(dá)成的供給型政策工具驅(qū)動政策目標(biāo)達(dá)成的環(huán)境型政策工具和拉動政策目標(biāo)達(dá)成的需求型政策工具。具體政策工具及其內(nèi)涵如表1所示。
通過上述對健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈、健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策工具兩個維度的討論，本文構(gòu)建基于價值—工具的健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策分析框架。如圖3所示，政策文本分析將從兩個維度和一個焦點展開，分別是價值維度、工具維度和價值與工具的匹配性。在價值維度，圍繞健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈，通過呈現(xiàn)政策注意力在價值鏈過程不同環(huán)節(jié)的分布狀況、識別各環(huán)節(jié)內(nèi)部的具體政策目標(biāo)，得出健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈的政策注意力分配與聚焦。在工具維度，圍繞健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策工具類型，通過呈現(xiàn)政策工具不同類型的分布狀況、統(tǒng)計各類型內(nèi)部的具體政策工具使用頻率，得出健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策工具的影響策略與手段。
本分析框架揭示了政策工具通過影響健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈過程的各個環(huán)節(jié)來達(dá)成政策價值目標(biāo)，因此本文將研究重點錨定在健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈與政策工具匹配性分析。聚焦價值與工具的匹配性，采用由表及里、從現(xiàn)象到本質(zhì)的分析策略，分析過程分為兩個部分：一是匹配性現(xiàn)狀描述，二是匹配性動態(tài)分析。在匹配性現(xiàn)狀描述部分，從平面的視角，以現(xiàn)有政策體系為橫截面，以價值維度中價值鏈過程的六個環(huán)節(jié)作為縱坐標(biāo)，以工具維度中三種類型的十一個具體政策工具作為橫坐標(biāo)，將政策文本的編碼片段對應(yīng)到二維坐標(biāo)體系中進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計；通過頻數(shù)統(tǒng)計的結(jié)果得出不同類型政策工具在價值鏈不同環(huán)節(jié)的分布情況，描述現(xiàn)有政策體系中工具與價值的匹配現(xiàn)狀。在匹配性動態(tài)分析部分，從發(fā)展的視角，將健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策體系回歸到發(fā)展演變的動態(tài)過程中，進(jìn)行動態(tài)匹配性的考察。由于在政策變遷的過程中，價值鏈也隨之呈現(xiàn)出階段式變動規(guī)律，因此需要對政策工具做出調(diào)整以達(dá)成匹配；通過對政策工具調(diào)整策略與價值鏈變動規(guī)律之間的匹配性判斷和分析，解釋健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策中價值鏈與政策工具的匹配邏輯，并討論末來進(jìn)路。本文以中國政府網(wǎng)、國家衛(wèi)生健康委員會網(wǎng)站以及各省政府門戶網(wǎng)站、各省衛(wèi)生健康委員會網(wǎng)站為資料來源，以“健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)”為檢索詞進(jìn)行文件檢索；制定納入排除標(biāo)準(zhǔn)對檢索結(jié)果進(jìn)行篩選，出于相關(guān)性和針對性的考慮，去除宏觀層面的戰(zhàn)略型政策和微觀層面的執(zhí)行與配套型政策，將19份中觀層面的指導(dǎo)型政策作為文本分析的對象。在編碼環(huán)節(jié)，按照政策序號—章節(jié)/條款對政策進(jìn)行編碼，并將編碼片段依據(jù)價值維度的六個環(huán)節(jié)、工具維度的三大類型十一個工具進(jìn)行歸類和統(tǒng)計。然后基于分析框架開展文本分析，在價值維度探討政策注意力分配與聚焦，在工具維度探討影響策略與手段，并聚焦于二者匹配性進(jìn)行現(xiàn)狀描述與動態(tài)分析。（一）健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈中政策注意力分配與聚焦健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈?zhǔn)沁^程環(huán)節(jié)與價值目標(biāo)的集合，其中蘊含兩個層次的政策目標(biāo)，一是政策價值目標(biāo)，二是具體政策目標(biāo)。政策價值目標(biāo)等同于價值鏈的價值目標(biāo)，是價值鏈過程的最終指向，即人民滿意安全可控協(xié)同高效高質(zhì)量發(fā)展。健康醫(yī)療數(shù)據(jù)經(jīng)過價值鏈各環(huán)節(jié)的賦值增值活動，實現(xiàn)從數(shù)據(jù)資源到價值目標(biāo)的轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)出價值理性。具體政策目標(biāo)是政策在價值鏈各環(huán)節(jié)的聚焦點，需要通過文本分析進(jìn)行識別。對應(yīng)分析框架中的“價值維度”，分析過程分為環(huán)節(jié)分布和具體政策目標(biāo)識別兩部分，其中政策內(nèi)容在價值鏈各環(huán)節(jié)上分布的差異體現(xiàn)政策注意力分配狀況，對價值鏈環(huán)節(jié)內(nèi)部具體政策目標(biāo)的識別體現(xiàn)政策聚焦。在價值鏈過程各環(huán)節(jié)的整體分布上，國家級政策涉及“數(shù)據(jù)應(yīng)用”的編碼片段最多，共29條（33.3%），其次是“數(shù)據(jù)共享”和“數(shù)據(jù)匯聚”，分別有18條（20.7%）和12條（13.8%），而“數(shù)據(jù)處理”“數(shù)據(jù)分析”和“數(shù)據(jù)采集”分別僅有11條（12.6%）、9條（10.3%）和8條（9.2%）；省級政策也呈現(xiàn)相同的趨勢，“數(shù)據(jù)應(yīng)用”共349條（39.0%），“數(shù)據(jù)共享”有181條（20.2%），“數(shù)據(jù)匯聚”有136條（15.2%），而“數(shù)據(jù)采集”“數(shù)據(jù)處理”和“數(shù)據(jù)分析”分別僅有88條（9.8%）、71條（7.9%）和71條（7.9%）。如圖4所示，價值鏈各環(huán)節(jié)的政策注意力分配呈現(xiàn)出豎立狀的“水滴型”結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出當(dāng)前政策注意力集中于“數(shù)據(jù)應(yīng)用”“數(shù)據(jù)共享”和“數(shù)據(jù)匯聚”三個環(huán)節(jié)，表明以數(shù)據(jù)的匯聚、共享和應(yīng)用為價值鏈的關(guān)鍵性核心活動，以采集、處理和分析為價值鏈的支持性輔助活動。
在價值鏈過程各環(huán)節(jié)內(nèi)部，具體政策目標(biāo)也有不同側(cè)重?！皵?shù)據(jù)采集”環(huán)節(jié)，政策目標(biāo)重點關(guān)注的是數(shù)據(jù)采集的范圍、主體及規(guī)范等。例如，浙江省明確對數(shù)據(jù)采集行為進(jìn)行了規(guī)范說明，對責(zé)任主體行為、數(shù)據(jù)的要求等做出相應(yīng)的規(guī)定；重慶市強(qiáng)調(diào)了基于新技術(shù)與新產(chǎn)品的數(shù)據(jù)采集方法與接口規(guī)范，以及數(shù)據(jù)采集與開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)。“數(shù)據(jù)處理”環(huán)節(jié)，政策目標(biāo)重點關(guān)注的是數(shù)據(jù)處理中包括傳輸、存儲等環(huán)節(jié)的智能性、安全性和可用性?！皵?shù)據(jù)匯聚”環(huán)節(jié)，政策目標(biāo)重點關(guān)注的是平臺層的建設(shè)，包括數(shù)據(jù)庫的整合、數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)等，通過這類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)在平臺層的匯聚。例如廣東省的一網(wǎng)“三平臺三數(shù)據(jù)庫”建設(shè)、青海省基于“全省健康保障一體化信息服務(wù)平合”的“六網(wǎng)合一”工程等?！皵?shù)據(jù)分析”環(huán)節(jié)，政策目標(biāo)重點關(guān)注的是數(shù)據(jù)分析產(chǎn)生的應(yīng)用價值。目前專門針對數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)范的文本內(nèi)容非常有限，大多是全周期的理念性指引，僅有廣西等部分省份在政策制定中關(guān)注這一活動的應(yīng)用導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)其在疫情預(yù)測與防控、智能輔助診療等方面的應(yīng)用價值?！皵?shù)據(jù)共享”環(huán)節(jié)，政策目標(biāo)重點關(guān)注的是共享平合、共享機(jī)制與共享能力之間的協(xié)調(diào)與匹配。區(qū)別于數(shù)據(jù)匯聚環(huán)節(jié)對于平臺建設(shè)的關(guān)注，數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)所涉及的平合更多強(qiáng)調(diào)的是如何通過平臺消除數(shù)據(jù)壁壘，暢通共享通道。例如云南、陜西等省份探索構(gòu)建的“社會化健康醫(yī)療數(shù)據(jù)信息互通機(jī)制”等一系列健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)資源共享機(jī)制建設(shè)以及基于“統(tǒng)一歸口”“結(jié)果互認(rèn)”等行動的共享能力建設(shè)，其目標(biāo)是實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源在共享平臺的跨部門、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨層級共享?！皵?shù)據(jù)應(yīng)用”環(huán)節(jié)，政策目標(biāo)重點關(guān)注的是應(yīng)用領(lǐng)域的拓展與應(yīng)用能力的提升，既包括各種類型數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值縱深挖掘，還包括塑造業(yè)態(tài)、開發(fā)設(shè)備、賦能服務(wù)等應(yīng)用領(lǐng)域范圍拓展，目標(biāo)是通過數(shù)據(jù)的應(yīng)用實現(xiàn)健康醫(yī)療服務(wù)的普惠化、便捷化和優(yōu)質(zhì)化。（二）健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策工具的影響策略與手段作為政府將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機(jī)制，政策工具是為實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的手段和方式，在政策工具影響或作用于政策目標(biāo)的過程中強(qiáng)調(diào)手段的合適性和有效性，體現(xiàn)工具理性。從分析框架可以得出，政策工具通過影響健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈過程的各個環(huán)節(jié)來達(dá)成政策價值目標(biāo)，而不同類型政策工具的使用與組合本質(zhì)上代表了政府采取何種策略、運用何種手段影響價值鏈過程以達(dá)成政策價值目標(biāo)。政策工具對應(yīng)分析框架中的“工具維度”，分析過程分為類型分布和具體政策工具使用頻率統(tǒng)計兩部分，其中政策工具類型的分布狀況體現(xiàn)政策工具的影響策略，具體政策工具使用狀況體現(xiàn)方式和手段。在政策工具的類型分布上，國家級政策中供給型政策工具的編碼片段共有54條，占比62.1%，環(huán)境型共有18條，占比20.7%，需求型共有15條，占比17.2%；省級政策呈現(xiàn)相同的分布狀況，供給型有464條，占比51.8%，環(huán)境型有267條，占比29.8%，需求型有165條，占比18.4%。如圖5所示，從分布結(jié)構(gòu)上可以發(fā)現(xiàn)供給型政策工具占比達(dá)到一半以上，呈現(xiàn)“強(qiáng)供給”的特征，體現(xiàn)出以供給型工具為主、環(huán)境型與需求型政策為輔的影響策略。
在政策工具的各類型內(nèi)部，具體工具的使用頻率也有顯著差異。在供給型政策工具中，政府主要采取直接提供相關(guān)公共服務(wù)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的手段推進(jìn)政策價值目標(biāo)的達(dá)成。具體而言，“公共服務(wù)”的使用頻率達(dá)到51.5%，表明政府最傾向于通過制定目標(biāo)規(guī)劃建立與完善相關(guān)機(jī)制等方式直接提供各種配套服務(wù)。同時，對“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”（29.3%）尤為關(guān)注，既包括建設(shè)數(shù)據(jù)匯集、共享、開放、管理平臺，也包括建設(shè)面向數(shù)據(jù)應(yīng)用的應(yīng)用平臺，這體現(xiàn)了以“平臺”為重要載體，實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚、資源共享、業(yè)務(wù)辦理、決策支撐的發(fā)展理念和推進(jìn)路徑。對“人才培養(yǎng)”（13.9%）的關(guān)注不足，盡管絕大多數(shù)政策都涉及了相關(guān)內(nèi)容，但人才培養(yǎng)所涉及的目標(biāo)定位、學(xué)科建設(shè)培養(yǎng)體系激勵機(jī)制等具體內(nèi)容尚不明確。在“資金投人”（5.2%）方面涉及較少，這表明政府更多是以專項項目的方式進(jìn)行資金投入，例如貴州省的“大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用專項資金”“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”等。在環(huán)境型政策工具中，政策工具主要采取營造法治環(huán)境、重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的手段，驅(qū)動政策價值目標(biāo)的實現(xiàn)。具體而言，“法治環(huán)境”的使用頻率高達(dá)48.4%，通過權(quán)利與責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)制定、行為規(guī)范等方式，為健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)安全、可靠地運營和管理提供了法治框架。其次是“產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境”（29.1%），通過建設(shè)“健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心與產(chǎn)業(yè)園”建設(shè)“健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系”發(fā)展“健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈”促進(jìn)“健康醫(yī)療智能裝備產(chǎn)業(yè)升級”等一系列手段，為健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)培育創(chuàng)造條件。而“政策背景環(huán)境”（11.9%）和“金融稅收環(huán)境”（10.5%）涉及較少，“政策背景環(huán)境”更多是遠(yuǎn)景目標(biāo)層面的，體現(xiàn)健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策的目標(biāo)定位。例如四川省在健康四川的戰(zhàn)略下提出打造“‘互聯(lián)網(wǎng)＋醫(yī)療健康’示范省”，重慶市提出要建設(shè)“國內(nèi)領(lǐng)先的健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用示范城市”，山東省提出要爭取建設(shè)“國家健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心”。關(guān)于“金融稅收環(huán)境”，盡管政策文本中有所提及，但并沒有做出深入的具體性的部署。需求型政策工具主要采取推廣健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用通過公私合作的手段促進(jìn)社會資源向健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)行業(yè)流動，拉動政策價值目標(biāo)的實現(xiàn)。具體而言，“應(yīng)用推廣”的使用頻率高達(dá)41.7%，目標(biāo)是通過應(yīng)用推廣打造健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的應(yīng)用場景，例如“疫情防控”“健康醫(yī)療行業(yè)治理”“互聯(lián)網(wǎng)健康醫(yī)療”等；“公私合作”（37.2%）主要通過“PPP模式”“政府采購”“社會眾包”等方式，引導(dǎo)社會資本、技術(shù)、服務(wù)向健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)行業(yè)流動；而“示范引領(lǐng)”（21.1%）使用頻率并不高，目前主要是建設(shè)“區(qū)域臨床醫(yī)學(xué)數(shù)據(jù)示范中心”等健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)示范工程。（三）健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈與政策工具的匹配性分析對應(yīng)分析框架中的“價值—工具匹配性”，本文首先基于健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈—政策工具二維坐標(biāo)體系進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計，得出我國健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策的價值鏈—政策工具二維分布狀況。如圖6所示，價值鏈的各個環(huán)節(jié)都采用了多類型的政策工具，以供給型政策工具為主，其使用頻率在45.0%~61.8%。但是根據(jù)不同環(huán)節(jié)的特征及發(fā)展?fàn)顩r，具體政策工具的選擇策略及組合搭配具有一定的差異性。
在數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)，現(xiàn)有政策采用最多的是供給型的“公共服務(wù)”和環(huán)境型的“法治環(huán)境”兩個政策工具。由于數(shù)據(jù)采集是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的前提，必須首先回答“什么是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)”、“采集哪此類型的數(shù)據(jù)”、“由誰負(fù)責(zé)采集”以及“如何采集”等一系列問題?，F(xiàn)有政策主要是運用上述兩個政策工具來搭建健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)框架、劃定數(shù)據(jù)類型、界定責(zé)任主體、制定采集標(biāo)準(zhǔn)，解決“有沒有數(shù)據(jù)”的問題。在數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)，現(xiàn)有政策采用最多的是供給型的“公共服務(wù)”、環(huán)境型的“法治環(huán)境”和“產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境”。數(shù)據(jù)處理是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的技術(shù)基礎(chǔ)。海量的健康醫(yī)療數(shù)據(jù)具有多源異構(gòu)的特征，未經(jīng)過處理的數(shù)據(jù)猶如一盤散沙。數(shù)據(jù)必須經(jīng)過清洗、過濾、合并、分類、轉(zhuǎn)換、存儲等一系列技術(shù)處理才能進(jìn)入價值創(chuàng)造的后續(xù)流程?，F(xiàn)有政策主要運用上述三個政策工具對數(shù)據(jù)處理的主體進(jìn)行界定和對數(shù)據(jù)處理過程涉及的有關(guān)數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險與責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，并通過營造適宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境鼓勵相關(guān)技術(shù)主體更好地在數(shù)據(jù)處理方面有所作為，多措并舉來解決“數(shù)據(jù)能不能用”的問題。在數(shù)據(jù)匯聚環(huán)節(jié)，現(xiàn)有政策采用最多的是供給型的“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。數(shù)據(jù)匯聚是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的平臺基礎(chǔ)，必須回答“整合哪些數(shù)據(jù)”“由誰負(fù)責(zé)整合”“數(shù)據(jù)在哪里匯聚”等問題，因此現(xiàn)有政策主要是運用上述兩個政策工具來規(guī)劃數(shù)據(jù)庫類型、構(gòu)建數(shù)據(jù)整合的相關(guān)機(jī)制以提高多元主體的參與度，以及構(gòu)建以人口健康信息平臺為代表的數(shù)據(jù)平臺。數(shù)據(jù)匯集通過數(shù)據(jù)在平臺匯聚來解決“數(shù)據(jù)夠不夠用”的問題，實現(xiàn)“有數(shù)可用”。在數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié)，現(xiàn)有政策采用最多的是供給型的“公共服務(wù)”“人才培養(yǎng)”以及環(huán)境型的“法治環(huán)境”，但所涉及的政策編碼片段僅有80條，是價值鏈中最少的環(huán)節(jié)。在文本中鮮有專門對數(shù)據(jù)分析進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)范的內(nèi)容，大多是與其他環(huán)節(jié)共同提及，是全周期性、普遍性的闡述。在文本中，政策工具大多是從相關(guān)的配套服務(wù)、人才體系法規(guī)制度方面提供保障與支持進(jìn)行相關(guān)約束與規(guī)范，但是針對性較低，效力較弱。在數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)，現(xiàn)有政策采用最多的是供給型的“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”以及環(huán)境型的“法治環(huán)境”。數(shù)據(jù)共享是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有打通健康醫(yī)療數(shù)據(jù)共享通道，實現(xiàn)數(shù)據(jù)在行政部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及相關(guān)組織與個人之間的流動才能使數(shù)據(jù)從靜態(tài)匯集的“資源”變成價值創(chuàng)造的“燃料”。圍繞“誰參與共享”“在哪里共享”“如何共享”等問題，現(xiàn)有政策主要運用上述三個政策工具界定共享主體的責(zé)任與權(quán)利、共享的范圍與標(biāo)準(zhǔn)、搭建數(shù)據(jù)共享平臺并構(gòu)建數(shù)據(jù)共享機(jī)制以及激發(fā)共享動機(jī)。數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)通過數(shù)據(jù)從靜態(tài)到動態(tài)的轉(zhuǎn)化解決“數(shù)據(jù)流動”的問題，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)好用”。在數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)節(jié)，現(xiàn)有政策采用最多的是供給型的“公共服務(wù)”“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”以及需求型的“應(yīng)用推廣”。數(shù)據(jù)應(yīng)用是健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的重要場域和目標(biāo)，是應(yīng)用價值得以實現(xiàn)的環(huán)節(jié)。圍繞“誰推進(jìn)應(yīng)用”“在何處應(yīng)用”“如何應(yīng)用”等問題，現(xiàn)有政策主要運用上述三個政策工具構(gòu)建應(yīng)用框架、拓展應(yīng)用場域、規(guī)定主體責(zé)任、構(gòu)建面向數(shù)據(jù)應(yīng)用的平臺系統(tǒng)、推廣應(yīng)用成果。該環(huán)節(jié)通過數(shù)據(jù)從生產(chǎn)要素到應(yīng)用產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化解決“價值生成”的問題，實現(xiàn)“用好數(shù)據(jù)”。政策體系處于不斷變化發(fā)展的社會環(huán)境中，因此探討工具與價值的匹配性問題也必須回歸真實的“具體情況”，將研究視角置于“動態(tài)適應(yīng)過程”。對應(yīng)分析框架中的“價值—工具匹配性”本文進(jìn)一步開展動態(tài)分析，將健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策體系回歸到動態(tài)發(fā)展演變的系統(tǒng)中，分析隨著政策體系的階段式發(fā)展，政策工具類型的調(diào)整策略與價值鏈的變動規(guī)律如何匹配。從總體上看，健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策演化分為三個階段，一是基礎(chǔ)建設(shè)階段，二是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范階段，三是應(yīng)用發(fā)展階段（如圖7所示）。在此過程中價值鏈特征呈現(xiàn)出“基礎(chǔ)性—精細(xì)化—便捷化”的轉(zhuǎn)變，價值鏈目標(biāo)的重心呈現(xiàn)出“從無到有—由粗到精—以制促智”的轉(zhuǎn)移，價值鏈主體呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)—公私合作—市場決定”的轉(zhuǎn)化，為與之匹配，政策工具類型的調(diào)整也應(yīng)當(dāng)遵循“強(qiáng)供給—重環(huán)境—促需求”的轉(zhuǎn)型邏輯。
在基礎(chǔ)建設(shè)階段，以2016年6月國務(wù)院辦公廳出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的指導(dǎo)意見》為開端，據(jù)公開渠道檢索，已有14個省相繼在2016—2018年間出臺相對應(yīng)的實施意見，對健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展進(jìn)行謀篇布局、統(tǒng)籌規(guī)劃。在此階段，價值鏈呈現(xiàn)出“基礎(chǔ)性”的特征，各環(huán)節(jié)的運轉(zhuǎn)依賴于數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)平臺等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。要實現(xiàn)“叢無到有”的目標(biāo)，亟須政府發(fā)揮其主導(dǎo)作用。這就需要“以供給推動為主”的政策工具與價值鏈的現(xiàn)實需求進(jìn)行匹配，一方面重點加強(qiáng)“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”工具供給力度，另一方面大力推進(jìn)“公共服務(wù)”工具供給，通過制定目標(biāo)規(guī)劃、搭建發(fā)展框架、確立責(zé)任主體等方式為基礎(chǔ)建設(shè)提供各項配套服務(wù)。從已有政策體系以及現(xiàn)狀描述來看，價值目標(biāo)明確，政策工具重點突出，基礎(chǔ)建設(shè)階段的政策工具與健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈基本匹配。在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范階段，以2018年7月國家衛(wèi)生健康委員會規(guī)劃發(fā)展與信息化司印發(fā)的《國家健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)安全和服務(wù)管理辦法（試行）》為開端，目前已有四川山東、江蘇3個省在2020—2021年間發(fā)布了相應(yīng)的管理辦法，為健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的管理制度。在此階段，價值鏈呈現(xiàn)出“精細(xì)化”的特征，面臨的主要問題是各環(huán)節(jié)的運轉(zhuǎn)已有一定基礎(chǔ)但管理仍比較粗放，因此要實現(xiàn)“由粗到精”的目標(biāo)，亟須進(jìn)一步明確健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈中的主體責(zé)任，區(qū)分衛(wèi)生健康行政部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和相關(guān)企事業(yè)單位的責(zé)任定位。這就需要“以環(huán)境驅(qū)動為主”的政策工具與價值鏈的需求進(jìn)行匹配。一方面進(jìn)行健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)相關(guān)制度建設(shè)，明確標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化安全、規(guī)范服務(wù)；另一方面對健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)相關(guān)的政策背景環(huán)境、金融稅收環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、人才培養(yǎng)環(huán)境等進(jìn)行更加明確、具體的規(guī)范。從現(xiàn)狀來看，盡管國家層面和個別示范省已經(jīng)采取了一定的“環(huán)境型”政策工具匹配精細(xì)化的發(fā)展趨勢，為政策工具的轉(zhuǎn)型定了基調(diào)，但從整體上看標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范階段的政策工具與健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)價值鏈轉(zhuǎn)變趨勢的匹配性還不強(qiáng)，難以滿足現(xiàn)階段的發(fā)展需求。以基礎(chǔ)建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為基石，圍繞健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策“人民滿意”的根本價值目標(biāo)，未來政策將走向應(yīng)用發(fā)展階段。在應(yīng)用發(fā)展階段，價值鏈將以“便捷化”為特征，各環(huán)節(jié)在基礎(chǔ)平臺運轉(zhuǎn)能力、制度規(guī)范等方面已有相對堅實的基礎(chǔ)，價值鏈目標(biāo)的重點也將“由制到智”，從制度建設(shè)轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)價值的成果轉(zhuǎn)化，著力解決健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)發(fā)展成果如何惠及人民的問題。在此階段，從價值—工具的匹配性視角，需要“以需求拉動為主”的政策工具與之匹配，通過政策工具對需求側(cè)進(jìn)行激勵，激發(fā)相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和相關(guān)企事業(yè)單位的技術(shù)開發(fā)應(yīng)用活力，在健康、規(guī)范的產(chǎn)業(yè)環(huán)境下積極發(fā)揮市場的決定性作用，使人民具有更高的獲得感和滿意度。
